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从1984年开始实施收费公路政策以来，我国收费公路从无到有，在特定历史时期取得了巨大成就。以高速公路为
例，1988年我国第一条高速公路通车，到2006年末，通车总里程达到4.54万公里，位列世界第二位，走过了发达
国家需要40年才能完成的发展历程。2006年，我们参加了对两省收费公路的审计调查。2008年2月27日，审计署
公布了对18个省市收费公路建设运营管理情况的审计调查结果。针对审计揭示的问题，结合审计中对收费公路立项审批、投
入运营、运营效益分析的全过程调查结果，我们认为，完善现有的政府"统贷 统还、统建统管"模式，可为我国收费公路的管
理体制提供一个发展方向。
现有收费公路的建设和运营管理体制据统计，全世界收费公路总里程达14万公里，我国就有10余万公里，占
全世界的70%。从20世纪80年代末至今，各省形成了多种不同的建设、运营管理体制。这些体制在发挥积极作用的同时
，均不同程度地存在着法律空白、政府管理部门缺位或越位等诸多问题。因此，一种既适应收费公路发展，又不增加路人负担
的建设、运营管理体制亟需确立。目前，我国现有收费公路建设、运营管理体制主要分为两大类：经营性公路和实施"统贷统
还、统建统管"模式的政府还贷公路。其中，经营性公路由公路企业法人建设、经营和管理，而政府还贷公路是县级以上交通
主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。按照政事分开原则，这种模式的公路的建设和管理由专门的不以营
利为目的的法人组织负责，省、自治区、直辖市交通主管部门对本辖区内的公路可以统一管理、统一贷款、统一还款。
"统贷统还"模式的优势
提供免费路，给路人充分的选择权，应该是提供"公共产品"的政府应尽的职责。目前，国家交通主管部门
已经规定逐步减少二级以下公路收费。然而不容忽视的是，很多普通公路都是依靠贷款修建的，和高速公路一样在收费，而取
消现有普通公路收费，其高额的贷款和利息支出由谁承担成为一个必须面对的问题。将普通收费公路现有贷款纳入"统贷统还
"范围，取消其收费，不失为一个可以解决问题的办法。但前提是，在取消其收费的同时要大力加强对普通公路的超载超限治
理，并完善对交通的疏导工作。
在对收费权转让的审计中，我们发现，让人有兴趣"购买"的都是一些路产利用率高、投资回收期短的项目，而
部分建成后车流量少、利用率不高的高速公路无人问津。如实际完成投资22.97亿元的某高速公路2004至2005年
，日均标准车流量仅为预测通车量的18%，同期收入仅占可研报告测算收入的48%，根本无法在批复的收费期内还清银行
贷款。因此，将上述无法按期偿还贷款的高速公路纳入"统贷统还"范围，对于降低金融风险有积极作用。
另外，目前收费公路建设实行多种管理体制，体制松散，条块分割，监督制约机制不健全。如某省收费公路分别
采取了国有独资公司建设管理的经营性公路，民营及股份制公司和中外合作企业等建设管理的经营性公路，各地市公路局等代
表政府管理的收费还贷公路三种建设管理模式。多种管理模式忽视了高速公路网络的不可分割性，由于各业主利益目标不同，
同时缺乏有效的协调沟通机制，投资主体的多元化不仅没有吸收广泛的社会资金，相反出现权利、义务和责任相脱节的问题，
管理协调难度加大，带来了诸多管理问题。而"统贷统还、统建统管"的管理体制将同一行政区划内的高速公路形成网络，统
一管理，能够有效地解决上述问题。
针对现行收费公路管理体制中存在的很多问题，"统贷统还、统建统管"这一模式都有积极作用，对其加以完善
和拓展，在收费公路建设、运营管理中加以推广是可行的。
在实践中需要完善的问题
当然，我们在审计调查中也发现这一管理模式仍存在许多问题，需要在实践中不断完善。
按现有收费公路的政策规定，应该以项目为单位批复收费年限、确定收费标准。而"统贷统还、统建统管"显然
无法达到上述要求。因此实行该体制后，由于政府已经给路人提供了免费的选择，因此可以取消高速公路收费年限的控制。同
时，价格标准的确定也应充分考虑市场需求，比如实行"听证制度"。简而言之，在收费的还贷功能之外，增加调节交通流量
的功能。
另外，有些省份将通行费视为自有资金，通过各种方式不断扩大和改变通行费的支出范围。如某省2003年至
2005年从通行费中提取政府统筹财力、支付交警经费、地方水利建设基金等支出达21亿元，占同期通行费收入的18.
5%。因此，在"统贷统还、统建统管"模式下，地方政府必须严格遵循"贷款修路、收费还贷"的规定，除公路必需的养护
、管理费用外，将其全部用于偿还贷款本息。值得一提的是，近年来，一些地方政府先后出台了一些违规减免通行费的政策，
至2005年末，我们审计的两省收费公路免收通行费车辆分别达到了1.3万台和5988台，侵害了公众利益。因此，要
取缔特权车、优惠车，保证车辆通行费应收尽收，保障收费公路健康发展。
目前我国收费公路融资渠道还比较狭窄，建设投入不足。如某省建设资金来源全部为政府投入和贷款，2003
年至2005年，省级财政仅向高速公路投入3亿元，而实际投资额为125亿余元，偿债风险很大。实行"统贷统还、统建
统管"后，如何加大投资力度，降低贷款水平，也是各级政府要面临的一个问题。同时，要加强预算管理，有效控制投资，防
止超概算、超标准问题，避免损失浪费，提高投资效益。李威;刘永韬
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