旅游业作为典型的服务业，其服务质量高低直接关系到旅游业的长 远发展。近年来，我国旅游服务投诉量却呈现不 断上升趋势，这从一定 程度上反映了我国旅游服务质量还存在很多问题。本文重点分析了造成 旅游服务质量存在问题的原 因及建议，以期达到降低旅游投诉，提高旅 游服务质量的目的。

　　旅游投诉与旅游服务质量的含义及关系

　　旅游投诉指旅游者、海外旅行商、国内旅游经营者为维护自身和他 人的旅游合法权益，对损害其合法权益的旅 游经营者和有关服务单位， 以书面和口头形式向旅游行政管理部门提出投诉，请求处理的行为。从 本质上讲，旅游投诉是 顾客为了保护自身权益而对旅游管理部门及旅游 企业实施服务质量反馈，对他们进行监督的一种有效方式。而旅游服务 质 量包括技术质量和功能质量。

　　根据我国目前的旅游投诉暂行规定，旅游投诉处理的程序是：旅游 投诉管理机关接到投诉状或者口头投诉，经 审查，符合本规定受理条件 的，应当及时调查处理；不符合本规定受理条件的，应当在7日内通知 投诉者不予受理，并说 明理由。

　　从旅游投诉与旅游服务的关系来看，一方面旅游投诉增加，在一定 程度上反映了旅游服务质量存在问题。国家 旅游总局也以旅游投诉量的 多少作为衡量旅游服务质量的一个重要指标；另一方面，旅游投诉也从 另一个角度有利于促进 旅游服务质量的提高。旅游投诉迫使旅游企业管 理部门以及旅游企业及时发现自身服务存在的问题，从而及时采取对策， 达到提高旅游服务质量的目的。

　　我国旅游投诉现状及服务质量问题

　　2006年我国旅游市场保持持续增长，旅游消费稳步扩大，产业功能 更加显现。旅游业三大市场保持平稳较 快发展，入境旅游保持平稳增长 态势，特别是外国人旅华市场呈现较快发展势头；国内旅游在扩大内需、 促进消费的战略 推动下，以其良好的成长性继续保持快速增长，消费大 众化、常态化趋势更加明显；出境旅游继续快速增长，出游方式更趋 灵 活，目的地选择更为多样化。

　　但是2006年我国旅游投诉量增加幅度较大，2006年全国各级旅游质 监所共接到39006人次、11 570件旅游投诉，投诉人次占旅游总人次的千 分之0.025。

　　1.旅游法制建设不能适应旅游业迅速发展的需要。

　　我国已成为世界旅游业大国，正在向世界旅游强国迈进，但是旅游 法制建设严重滞后于旅游业的发展，与旅游 业迅速发展很不相称，在一 定程度上影响甚至阻碍了旅游业的发展。截止到目前，我国尚未出台《 旅游法》，只有国务院 颁布的《旅行社管理条例》、《导游人员管理条 例》和《中国公民出国旅游管理办法》等3个行政法规，以及一些部门 规 章和规范性文件。旅游行业法规效力低，缺乏权威性，执法难度大。 有的法规还缺乏可操作性，泛泛要求多，具体措施少。 旅游法规还明显 地表现出不健全。旅游产品至少由“六要素”(吃、住、行、游、购、 娱)组成，旅行社提供的服务只是 旅游产品的一部分，而现有的3个旅游 行政法规均集中在对旅行社的管理上。正因如此，一些旅游经营者就千 方百计钻法 律的空子，侵害旅游消费者的权益。更多的是旅行社单方面 无法解决的问题出现后，旅行社吃不了兜着走。

　　2.地方旅游行政管理部门依法治旅，监督规范旅游市场力度不够。

　　地方旅游行政管理部门对旅游市场的管理应该按照法制化规范化要 求，按规办事，依法管理。作为最基层的管 理部门的工作人员，有人或 多或少有些顾虑，周围都是熟人，甚至是亲朋好友，低头不见抬头见； 甚至还有惹不起的“地 头蛇”，或者是必须要依靠的“保护伞”，拿他 们没治。旅游行政管理部门对黑导、黑社、黑车、黑店缺乏经常性的打 击 ，或者打击力度不够，整治不到位；有的旅行社或导游尽管是合法的， 但也只是披了一件合法的外衣，道貌岸然，其实也是 一个早产的“畸形 儿”。这些“畸形儿”，甚至比“黑”更黑，“黑”者只敢在暗中窥视， 搞一些小偷小摸的活动，“畸 形儿”往往有人会去热情保护，因此它敢 于在阳光下“正常”营业，导致旅游市场紊乱。

　　3.旅游从业人员整体素质不高，法纪观念淡漠。

　　由于旅游业的迅猛发展，旅游从业人员队伍随之扩大，因此需求门 槛逐渐降低，从业人员整体素质滑坡。甚至 还存在“地方粮票”的地方 导游，这一批导游由各市旅游行政管理部门培训、考试、颁证，多数成 为景点导游或地接导游 ，他们水平参差不齐，影响了导游队伍整体素质。

　　4.旅游企业依法经营意识不强，过分追求不正当经济利益。

　　尽管“零负团费”现象时有出现，这只不过是为了抢占客源市场实 施的不正当竞争，或仅仅作为“诱饵”招徕 旅游者。作为旅游企业，营 利才是真实的目的，因此经常出现虚假广告、利用格式条款等诱使旅游 者作出错误决定，使旅 游消费者的权益受到侵犯，旅游企业从中获得不 正当经济利益，甚至是暴利。

　　5.旅游服务质量标准化存在问题。

　　我国旅游企业从1993年开始旅游服务质量标准化工作，经过十多年 发展已经取得了一些成绩，但是还存在 很多问题。首先，从观念上来看， 旅游企业管理者与旅游者之间存在着认识偏差，该偏差制约了企业的标 准化进程。其次 ，在旅游服务质量标准化体系上存在脱节现象。再次， 旅游专业人才瓶颈的制约限制了旅游服务质量标准化建设的展开。现 有 的人才结构不合理，具有较高敬业精神和业务能力的服务人员匮乏，特 别是高素质复合型管理人才奇缺，使得标准化的 研究工作薄弱，严重制 约服务质量标准化管理的进程。

　　以旅游投诉促进旅游服务质量提高的政策建议

　　1.加快健全旅游法规建设。《旅游法》从1981年开始起草至今20余 年，数易其稿，仍未能推出，“依 法治旅”还缺乏足够的法律依据，很 多方面还只能是参照其它法律法规执行。因此，国家有关部门应尽快制 定旅游法，对 旅游者权益保护、旅游市场监管、旅游格式合同等等进行 单项立法或综合立法，切实用法律来保护和规范旅游业的健康发展 。与 此同时，及时修改、制订出符合当前旅游市场现状的一些法律、法规制 度。另一方面，应该加强旅游服务价格方面的 法律法规建设。导致旅游 服务价格投诉的主要原因是在于旅游服务垄断价格的存在，所以从旅游 价格方面提高旅游服务质 量的根本途径就在于打破垄断的同时实行旅游 资源建设的透明制度，通过以一定的法律法规形式来保证旅游服务价格 的透 明度和公开性。

　　2.加强旅游行政管理部门的监督管理，规范旅游市场秩序。

　　首先，对当前旅行社行政许可的审查标准进一步明确化、全面化。 其次，规范对旅游服务质量的监管程序，强 化对旅游市场监管主体的权 力制约。当前，我国的旅游市场监管主体主要有旅游行政主管部门与工 商行政管理部门，其中 以前者为主。无论是哪一个监管主体，在我国当 前还没有建立起完善的行政法治的条件下，行政监管主体的权力很少受 到 有效的制约，尤其是行政程序方面的制约。根据行政法学的有关原理， 对行政监管这种类型的权力最为有效的制约机制就是 程序制约。缺少程 序制约的监管权力对旅游市场的有序发展是一种巨大的危害，因为行政 监管主体可以在市场准入、市场 运行、以及市场退出等各个方面进行肆 无忌惮的寻租。再次，加大扰乱旅游市场秩序行为的处罚力度。从我国 现行《条例 》对违法从事旅行社业务的处罚的规定来看，一是缺少对违 法旅行社管理人员的处罚规定，二是现行的处罚规定不仅难于执 行而且 缺乏力度。为了保障旅游市场的健康运行，我们一方面应将旅行社管理 人员纳入处罚的对象范围，对情节严重者应 使其终生不得进入旅行社市 场，从而对旅行社管理人员形成有效的制约、威慑机制；另一方面在旅 行社市场监管制度中引 入行政刑罚制度，即对严重违反法律、侵害旅游 者权益、对旅游业的健康发展造成重大损失的旅行社及其管理人员处以 刑 罚，以加大违法者的成本，形成有效的惩戒机制。

　　3.加快推进旅游服务质量标准化建设。

　　首先，制定明确的旅游服务标准化发展战略。旅游从业人员要充分 认识实施服务质量标准化对企业提升竞争力 、实现可持续发展的重要意 义，彻底转变“重资源开发，轻服务质量”的传统观念，重视旅游服务 背后潜藏的巨大商机。 但是，实施服务质量标准化是一项系统，从业人 员转变观念只是其中一部分，要有明确的发展战略和全局考虑。我国旅 游 企业应该积极使企业自身标准适应国家标准、行业标准的发展趋势， 充分利用文明古国的自然景观与现代社会的服务资源， 构筑旅游服务领 域和谐统一的氛围，使国内企业在国际旅游客源市场竞争中占据有力的 地位。

　　其次，加强人才的培养和组织的改造。针对缺乏适应标准化的服务 人员，旅游企业应有计划地加强标准化人员 的教育培训，促使他们养成 全员学习、主动学习、终身学习的习惯，掌握执行服务质量标准的理论 知识和实践技能，强化 其对标准的服务创新意识和观念。与此同时，适 时加强组织结构的改造，开展服务人员的职业生涯规划，为他们搭建施 展 能力的舞台，使“赢得旅游者满意”成为全体成员的共同愿景。针对 标准化管理人才匮乏的状况，旅游企业可以采取与高等 院校联合培养、 出国深造或国外招聘等诸多途径加以解决，而且在条件许可时，设立标 准化研究部门，提高管理人才参与 国际标准的前瞻性意识和能力。

　　再次，推进旅游服务质量标准化体系的完善。在依据系统性原则、 坚持适应旅游者需求、加大各项标准协调力 度的基础上，旅游企业应该 构建统一管理、分工协调的标准化管理体制，推进以企业为主导、广泛 参与的开放式服务质量 运作模式，完善服务质量标准化体系。为改变在 制定、执行和监控标准中存在的脱节现象，企业需要充分利用先进的网 络 技术搭建标准化信息平台，使信息在及时、准确、全面、系统的传递 中保障标准化的稳定运作，实现从“当然质量”到“魅 力质量”的飞跃， 赢得客户的认同，减少旅游客户的投诉。潘宏涛